(2) 점증주의의 내용

(1) 점증의 의미

정책결정모형으로서 점증주의를 제대로 이해하기 위해서는 무엇보다 중요한 것은 점증이 지니는 의미를 제대로 파악할 수 있어야 한다. 이에 대해서 M.F Frohock은 점증이 지니는 네 가지 의미를 다음과 같이 설명하였다.

점증이란 이전 전쟁으로부터 약간의 이탈을 의미한다.

점증은 충돌하는 요구들에 대한 중간범위의 협상을 대표한다.

점증이란 자원이나 범위에 있어 조심스러운 정책을 모두 포함한다.

점증이란 정책문제에 의해서 제시된 보다 온건한 요구와 일치하는 정책을 의미한다.

이상의 네 가지 점증에 대한 정의는 특정한 문제와 관련하여 약간의 또는 점증적인 진전으로 표현될 수 있다. 그럼에도 불구하고 이상의 네 가지 요소들은 상호간에 갈등을 일으킬 수도 있다 다시 말해서 이전의 정책으로부터 약간만 이탈된 정책이라 할지라도 자원의 사용에 있어 종합적이 되어야만 할 수 있다.

(2) 점증주의모형의 특징 또는 전략

의사결정에 있어 점증주의이론 또는 세부적 점증주의모형을 점증주의라고 부른다. 그리고 점증주의는 합리적 종합이론이 내포하고 있는 수많은 문제들을 해결해 준다. 이 모형은 공공관료가 실제로 의사결정을 할 때보다 기술적 방법으로 한다고 하여 다음과 같은 특징 도는 전략들을 내용으로 하고 있다.

목적이나 목표의 선택과 이들을 달성하는데 필요한 행위에 대한 실증적 분석은 상호간에 분리되어 있는 것이 아니고 밀접하다.

정책분석가들은 문제를 해결할 수 있는 대안을 고려함에 있어서 기존이 대안과 한계적으로 차이가 나는 대안에 초점을 맞춘다.

그리고 정책분석가들은 대안을 탐색함에 있어 상상할 수 있는 모든 대안들을 고려하는 것이 아니고 단지 제한된 대안들만을 고려한다.

이들 일부분의 대안들에 관해서 단지 제한된 수의 중요한 영향들만을 평가한다.

점증주의에서는 합리적 모형과 달리 항상 수단을 목적에 맞추는 것이 아니고 목적을 수단에 맞추기도 하는 소위 수단과 목적의 상호조정이 이루어진다. 이것은 또한 의사결정자가 당면하는 문제가 계속적으로 재조정하는 것을 의미하기도 g나다. 그리하여 점증주의에서는 끊임없는 목적과 수단 또는 수단과 목적에 대한 조정이 가능하게 되며 이러한 조정을 통해서 문제가 다루어질 수 있게끔 된다.

점증주의에서는 자료가 항상 원래의 상태대로만 분석되어지는 것이 아니고 개조되어 처리되기도 한다. 이리하여 정책대안이 재구성된 자료에 의해서 새로이 설계되어지기도 한다.

정책분석과 평가는 긴 정책단계의 연속에 의해서 진행된다. 그리고 점증주의 전략은 안정되고 장기적인 목표를 지향하기보다는 당장 회피해야 할 상황이나 문제들을 인식하는데 초점이 맞춰진다. 다시 말해서 점증적 의사결정은 미래의 사회적 목적을 함양시키는데에 주력한다.

점증주의에서는 분석과 평가는 수없이 많은 시점에서 발생할 정도로 사회적으로 단절되어 있다. 즉 제시된 문제나 이에 대한 가능한 해결방안으로서의 정책은 종종 수많은 기관들에서 수행되어진다.

문제를 해결하는데는 유일한 결정이나 또는 완벽하게 올바른 해결책이란 거의 존재하지 않는다. 따라서 좋은 결정에 대한 시험은 이 결정이 합의된 목적에 가장 적절한 수단이라고 동의함이 없이 다양한 분석가들이 직접적으로 이 결정을 동의하는 경우이다.

Lindblom은 점증주의가 미국과 같은 다원적 사회에서의 전형적인 의사결정수단이라고 주장한다. 이것은 다원적 사회에 있어서 의사결정이나 정책은 의사결정과정에 참여하는 수많은 참여자들 상호간의 협상이나 동의의 산물이기 때문이다. 점증주의는 정치적으로 매우 유용한데 이것은 다양한 집단 사이에서 분쟁이 되는 문제가 상당한 충격을 가져오거나 혹은 전부 또는 전무와 같은 성격을 지닌 정책문제가 아니고 단지 기존의 사업을 다소 수정하는 정도일 경우 합의를 이루기가 훨씬 더 용이하기 때문이다. 의사결정자는 그들의 행위에 대한 미래의 영향에 관해 불확실한 상황에서 결정을 하기 때문에 점증적 결정은 위험과 불확실성을 감소시킨다.

또한 점증주의는 현실적이다. 즉 이모형에서의 의사결정자는 의사결정이 이루어지는데 필요한 시간, 정보 그리고 다른 여러 자원을 충분히 소유하고 있지 않다는 사실을 인식하기 때문이다. 더욱이 사람들은 일반적으로 항상 문제를 가장 잘 처리할 수 있는 최선의 대안만을 추구하지 않고 그저 문제를 해결할 수 있는 해결방안에 만족한다는 점에서 매우 실용적이라 할 수 있다. 요컨대 점증주의는 한정적이고 실행할 수 있으며 용납할 수도 있는 결정을 산출하는 접근방법이라 하겠다.

(3)점증주의 채택의 필요성

정책결정모형으로서 점증주의를 채택해야 할 필요성은 다이(T. Dye)에 의해서 제시된 바 있다. Dye가 주장하는 몇가지 이유들은 다음과 같다.

첫째, 정책결정자들이 보수적인 점증주의를 채택하는 동기는 무엇보다도 기존의 정책에 대한 모든 대안들을 조사할 시간, 정보 그리고 비용이 없기 때문이다. 즉 필요한 모든 정보를 수집하는 데 드는 비용은 실로 막대하다. 또한 정책결정자가 심지어 컴퓨터를 동원해도 대안이 가져올 영향에 대한 예측능력을 충분히 갖지 못한다. 뿐만 아니라 다양한 정치적, 사회적, 경제적 그리고 문화적 가치가 걸려 있는 경우에도 정책대안에 대한 비용과 편익의 계산능력을 상실한다. 따라서 만약 합리적 정책을 개발하는데 경제적 부담 등이 지나치게 많이 되는 경우 오히려 합리적 정책이 비능률적인 것이 될 수 있다.

둘째, 정책결정자들이 기존 정책의 정통성을 수용하여 점증주의를 채택하게 되는 이유는 완전히 새로운 정책이나 또는 상이한 정책의 영향에 대한 불확실성 때문이다. 특히 새로운 정책이나 사업계획에 대한 영향을 예측할 수 없을 때 이미 알려진 정책에 의존하는 것이 보다 안전한 방법이라 할 수 있다. 따라서 불확실성하의 정책결정자는 그 실효성이 입증된 바가 없는 과거의 정책이나 사업계획을 계속하게 되는 것이다.

셋째, 기존 사업에 투입된 막대한 비용, 즉 매몰비용 이 급격한 혁신을 방해하는 요소로 작용할 수가 있다. 이런 투자의 종류는 금전, 건물, 심리적 배치, 행정적 관례 또는 조직구조 등이 포함될 수 있다. 그리고 일반적으로 조직은 그 유용성에 관계없이 존립을 계속하는 경향이 있으며 변화가 곤란한 제도를 개발시키는 경향이 있다. 그리고 개인은 조직과 관계가 지속되는 과정에서 급격한 변화가 매우 어려운 개인적인 이해관계를 발전시키는 경향이 있다. 따라서 모든 정책대안이 진지하게 고려되어지는 것이 아니고 물리적, 경제적, 조직적 그리고 행정적인 변화를 적게 가져오는 대안들만 고려하게 된다.

넷째, 점증주의는 높은 정치적 실현가능성을 제공해 준다. 정책결정과정에 있어서 분쟁의 대상이 되고 있는 문제가 단지 예산상의 증감 또는 기존 사업의 수정 정도가 전부라면 합의는 매우 쉽게 이루어질 수 있다. 그러나 주요 정책변화에 있어서 상당한 손익문제 혹은 전체의 유무, 찬반 등과 관련해서 의사결정을 해야 하는 경우 분쟁은 한층 고조되게 마련이다. 새로운 사업 및 정책의 통과와 관련해서 정치적 긴장이 매년 계속되기 때문에 원만한 정치적 제휴가 새롭게 이루어지기 전에는 과거의 정책이 채택되기 마련이다. 따라서 점증주의가 분쟁을 감소시키고 안정을 유지하며 정치체제 자체를 보존시킨다는 측면에서 매우 중요하다.

다섯째, 사회 전체적으로 합의된 목적과 가치란 거의 불가능하기 때문에 다원화된 사회에서 정부가 특정한 사회적 목적을 위해서 전체적인 정책계획을 수립하기보다는 기존의 사업을 계속하는 것이 훨씬 용이하다.

(4)점증모형의 비판

점증주의의 문제점으로 비판점들은

점증주의 문제들 가운데 가장 먼저 제시될 수 있는 문제점으로는 모형이 지나치게 보수적이고 또한 너무 기존질서에 초점을 맞춘다는 것이다. 그리하여 이와 같은 점증주의는 효과적인 공공정책에 꼭 필요할 수 있는 혁신에 대한 장애가 된다고 간주한다.

점증주의는 위기상황시에 의사결정을 위한 지침을 제시하지 못함으로써 그 대처능력을 의심받고 있다. 점증주의는 과거나 현재의 사업에 근거를 두고 이를 약간만 변화시키는 것이기 때문에 이미 사용이 가능한 대안을 탐색하거나 과감히 기용하는데 미흡하다.

점증주의는 이 모형에 대해서 열광적으로 지지하는 사람들까지도 동의하는 것처럼 의사결정에 있어서 이론의 필요성을 인정한다. 이는 점증적 정책에 있어서 변화가 그저 무작위적이거나 기분 내키는 대로 만들어지지 않는 한, 이러한 변화의 효과는 어떤 것이 될 것인가를 나타내고 그의 집행을 통제하기 위해서 필요한 상관관계나 인과관계와 같이 이론이 필요하다.

점증주의에 대한 비판으로서 치명적인 것은 점증에 대한 확고한 기준이 없다는 점이다. 학자들에 따라서는 10%이내의 변화가 점증적이라고 말하기도 하지만 1020%, 또는 심지어 30%의 변화까지도 점증적이라고 주장하는 사람들이 있다.

점증주의에 대한 또 다른 문제점은 점증주의가 과거나 기존의 정책에 기반을 두고 약간의 수정 또는 변화를 가하는 것이므로 기준이 되는 과거나 현재의 정책이 존재하여야 할 뿐만 아니라 좋은 것이어야만 점증된 정책도 좋게 된다는 것이다. 그러므로 제기된 문제와 관련하여 과거나 현재의 정책이 존재하여야 할 뿐만 아니라 좋아야 되는데 그렇지 못할 경우 점증주의는 성립되지 못할 수도 있다. 이에 관해서는 Y. Dror도 견해를 같이하는데 즉 그에 의하면 기존의 정책이 족할 만하지 못한데도 이것만 만지작거리고 있는 것은 무의미한 일이라고 점증주의를 비판하고 있다.

. 결론

정책결정자는 여러 가지 기준에 의거하여 정책을 결정한다. 따라서 이러한 정책결정의 기준이 되는 모형은 정책과정에서 제일 중요한 문제일 수밖에 없다. 그러나 이러한 정책모형에는 각 나라의 상황과 환경을 고려한 선택이 있어야 하겠다. 앞서 설명한대로 합리모형은

모든 목표를 명확하게 정의할 수 있고 목표의 우선 순위가 분명하며 모든 대안을 충분하게 개발탐색할 수 있고 비용과 편익에 대한 최대한의 정보를 수집하고 그에 대한 분석을 할 수 있는 장점이 있다. 그리고 쉽게말해 경제적 인간의 전지적 합리성을 전제로 한 것이므로 현실적이지 못하다는 단점이 있다.

또한 점증모형은 정책에 관련된모든 대안을 포괄적으로 평가 분석하기 보다는 현 정책에 비해 약간 향상된 정책에만 치중한다. 비교적 한정된 수의 정책 대안만 검토 분석한다. 각 대안에 대하여 한정된 수의 중요한 결과만 평가한다. 결정자가 당면하는 정책문제를 끊임없이 재검토하고 목적과 수단을 계속 조정함으로써 정책문제를 원만히 다룰 수 있다. 완전 무결한 정책 결정이나 해결안은 존재하지 않으며, 계속적인 분석과 평가를 통하여 당면 문제를 계속 검토한다. 창조적이며 미래 지향적인 사회목표를 추구하기 보다는 현재의 사회가 안고 있는 구체적인 결함을 경감시키는 데 목표를 두고 있다. 때문에 점증 모형은 보수주의적이고 기회주의적인 성격을 띠게 되어 쇄신과 혁신을 요하는 사회에는 적용하기 어렵다. 때문에 발전 도상 국가에서 적용하기에는 적절하지 않다. 즉 미국과 같은 정치적 다원주의가 지배하는 사회에서는 적용 가능하나 우리나라와 같이 정책 결정자의 판단이 큰 비중을 차지하는 사회에서는 적용 가능성이 약할 수 밖에 없다. 결국 이 모형은 외적환경의 영향뿐 아니라 능동적인 정책 변화의 촉진에는 적절하지 못하다는 비판을 받고 있다.

위 모형들의 장단점은 서로 교차하는 면을 가지고 있다. 우리나라의 경우 여태껏 합리모형을 대체적으로 사용해 왔다. 이는 정책환경이 점증모형을 사용할 수 없었기 때문이다. 하지만 앞으로 민주화가 발달되고 다원주의가 대두되면서 점증모형의 필요성은 더욱 세어지고 있다. 점증모형은 효율적이며 정치시장의 원리에도 충실한 접근방법이기 때문이다.

< 점증주의>(incremantalism)

: 린그블롬, 윌다브스키 등이 주장한 이론.

- 다수의 정책관련자들의 가치판단이나 문제상황의 복잡성 특히 정책결정이 갖고 있는 정치적인 의미에 관심을 갖고 있음. ‘대충 헤쳐 나가는 학문’ 이라는 린드믈룸의 논문 제목에서도 알수 잇듯이 조금씩 기존 정책을 수정, 보완해 나가는 수준에서 정책결정을 하는 계속적인 정책결정을 함축하고 있음

1. 점증주의의 내용

1) 기존 정책의 수정, 보완: 기존 정책의 근본적인 내용은 바꾸지 않고 적절치 못한 지엽적인 부분만을 수정, 보완해 나가는 것

2) 제한적인 대안의 탐색, 분석

3) 계속적인 정책결정: 한꺼번에 획기적인 정책대안을 선택하는 것이 아니라 시간을 두고 조금씩 정책을 수정, 보완해 나가는 것이 오히려 합리적이라고 주장.

4) 분절적 정책결정 : 정책대안의 탐색과 분석이 정책결정체제의 여러 하위체제 혹은 구성원들 사이에서 부분적으로 또 분산적으로 이루어지는 경우가 많음. 특히 미국과 같은 다원주의 사회에서는 부분적, 분산적이 보편화됨.

5) 목표와 수단의 상호 관련성

: 어Esj 경우에는 수단이 선택된 후에 목표가 명료하게 되는 경우도 있음. 대부분의 경우 목표와 수단을 동시에 고려하게 된다.

< 합리모형과 점증주의의 비교 >

	합리모형	점증주의
목표의 정의	가치 또는 목표를 명확히 정의할 수 있다.	가치 또는 목표와 필요한 행동에 관한 실증적 분석은 구분하기 어려우며 서로 밀접하게 관련되어 있다
목표, 수단 분석	정책형성은 목표, 수단 분석을 통하여 이루어진다. 먼저 목표를 명확히 하고 다음에 이를 달성하기 위한 수단을 강구한다.	목표와 수단을 구분하기 어려우므로 목표, 수단 분석이 적절하기 못하거나 제한적인 경우가 많다.
좋은 정책의 기준	좋은 정책이란 달성하고자 하는 목표에 가장 적절한 수단이다.	좋은 정책이란 여러 관련자들이 합의에 도달할 수 있는 정책이다.
분석의 범위	분석이 종합적이다. 모든 중요한 관련사항을 고려에 넣는다.	분석이 극히 제한적이다.
이론에의 의존	이론에 많이 의존한다.	계속적인 제한 비교로 이론에의 의존이 극히 제한되거나 배제된다.

4, 점증주의에 대한 비판

1) 안정된 사회를 위한 모형

-드로의 전제조건 세가지

- 기존 정책의 결과가 대체로 만족스러운 것이어야 함

- 해결해야 할 문제의 성격이 고도의 안정성을 지녀야 함

- 문제 해결을 위하여 이용될 수단 역시 고도의 안정성을 지녀야 함

- 점증주의는 선진국에 맞는 것일지는 모르겠지만 급격한 변동을 겪는 나라에는 맞지 않음.

2) 쇄신의 저해

: 점증주의가 지나치게 보수적임.

- 신뢰할 만한 지식은 모두 과거에 기초를 두고 있음.

- 볼딩을 이 방법에 의한다면 우리는 구경꾼과 같이 역사의 길을 비틀거리면서 한발 한발 걸어 갈수밖에 없을 것이라고 비판함

3) 안이한 정책결정의 조장

: 모든 인간조직은 타성에 젖기 쉬우며 새로운 대안의 탐색을 소홀히 할 우려가 큼. 점증주의는 무사안일을 정당화 하고 조장할 우려가 있음.

4) 강자의 과대대표

: 점증주의에 입각한 정책결정은 강자를 너무 많이 대표하고 약자를 너무 적게 대표한다.